Promessas, restrições e escolhas: uma análise econômica dos programas de governo dos principais candidatos presidenciais de 2026

A campanha presidencial de 2026 apresentou ao eleitor brasileiro programas de governo com orientações distintas sobre o papel do Estado, política social, tributação, trabalho, investimento e segurança pública. De um lado, o programa apresentado pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva enfatiza redução das desigualdades, valorização do trabalho, segurança alimentar, investimento público, política industrial e fortalecimento das políticas sociais. De outro, o programa apresentado pelo senador Flávio Bolsonaro concentra parte importante de sua agenda econômica na redução do tamanho administrativo do Estado, corte de impostos, reforma administrativa, estímulo ao empreendedorismo e equilíbrio fiscal. A questão que pesa para uma análise econômica não consiste em determinar qual conjunto de propostas é politicamente mais interessante, mas investigar uma questão crucial: como essas propostas podem ser implementadas e quais seriam seus custos, restrições e possíveis efeitos econômicos? Essa distinção é fundamental. Programas eleitorais apresentam objetivos; políticas públicas precisam apresentar instrumentos. Entre uma promessa e sua execução existem orçamento, legislação, capacidade administrativa, comportamento dos agentes econômicos e restrições macroeconômicas. Uma comparação econômica entre programas de governo exige que ambos sejam submetidos às mesmas condições iniciais. Não seria metodologicamente adequado, por exemplo, analisar determinado programa supondo crescimento econômico elevado e juros baixos e avaliar o outro supondo baixo crescimento e juros elevados. Por isso, a primeira etapa da comparação pode ser construída sob a hipótese ceteris paribus: mantêm-se constantes as principais condições macroeconômicas externas às propostas examinadas. Isso significa adotar, para ambos os programas, as mesmas hipóteses iniciais sobre crescimento potencial da economia, inflação, taxa básica de juros, crescimento populacional, condições internacionais e situação inicial das contas públicas. A comparação passa então a observar a variação produzida por cada política: Impacto da política = resultado com a política − resultado do cenário-base. O exercício permite isolar, tanto quanto possível, os efeitos fiscais e econômicos diretamente associados às propostas. Naturalmente, ceteris paribus é uma simplificação. Políticas públicas modificam o próprio ambiente econômico. Uma redução tributária pode alterar consumo e investimento; aumento do salário mínimo pode modificar consumo das famílias e despesas previdenciárias; investimento em infraestrutura pode elevar a produtividade; e alterações da jornada de trabalho podem repercutir sobre produtividade, custos empresariais, preços e emprego. Por isso, a análise deve ocorrer em duas etapas. Na primeira, estima-se o efeito direto ou estático. Na segunda, incorporam-se efeitos comportamentais e macroeconômicos, explicitando as hipóteses adotadas. O programa de Lula registrado para a eleição de 2026 possui 84 páginas e mantém entre suas propostas o fim da escala 6×1, políticas de proteção social, investimento e preservação do arcabouço fiscal. A redução da jornada semanal talvez seja um dos melhores exemplos da necessidade de separar viabilidade jurídica de impacto econômico. A proposta deixou de ser apenas uma promessa programática. Em maio de 2026, a Câmara dos Deputados aprovou, em dois turnos, uma Proposta de Emenda à Constituição estabelecendo jornada máxima de 40 horas semanais em cinco dias, com dois dias de descanso e sem redução salarial. O segundo turno registrou 461 votos favoráveis e 19 contrários, e a matéria seguiu para o Senado. Economicamente, entretanto, há uma questão que merece atenção. Mantendo-se o salário mensal, a redução de 44 para 40 horas representa aumento de aproximadamente 10% da remuneração por hora trabalhada: 44 ÷ 40 − 1 = 10%. Antes que alguém diga que isso significa que o custo total das empresas aumentará automaticamente 10%, vale salientar que as empresas podem reorganizar escalas, aumentar produtividade, reduzir horas extraordinárias ou modificar processos produtivos. O efeito também deverá ser heterogêneo entre setores. Uma indústria com possibilidades de automação enfrenta situação diferente de um restaurante, supermercado, hospital ou estabelecimento comercial que necessita manter determinada quantidade de trabalhadores durante extensos períodos de funcionamento. A própria PEC aprovada pela Câmara estabeleceu transição: inicialmente 42 horas e, posteriormente, 40 horas, preservando espaço para acordos coletivos e regimes específicos. Portanto, a questão economicamente relevante não é apenas se a jornada pode ser reduzida, mas como o aumento do custo horário será distribuído entre produtividade, lucros, preços, contratação de trabalhadores e reorganização das escalas. Outro ponto relevante do programa é a valorização real do salário mínimo. Seu efeito vai além do mercado de trabalho, porque o mínimo funciona também como referência para determinados benefícios previdenciários e assistenciais. Um aumento real pode elevar a renda disponível e o consumo das famílias beneficiadas, ao mesmo tempo que amplia determinadas despesas públicas. Algo semelhante ocorre com a expansão de programas sociais. A infraestrutura administrativa necessária para operar programas como o Bolsa Família já existe. Portanto, a principal restrição não é operacional, mas fiscal: qual será o custo adicional e de onde virão os recursos? O mesmo raciocínio deve ser aplicado ao PAC e à política industrial. Investimento público financiado diretamente pelo Orçamento Geral da União possui efeito fiscal diferente de investimento realizado por empresas privadas mediante concessões, PPPs ou outras formas de financiamento. Colocar todos esses investimentos sob a expressão genérica “PAC” obscurece uma diferença fundamental para a análise das contas públicas. Surge, assim, uma das questões centrais do programa: como compatibilizar expansão ou preservação das políticas sociais, valorização real do salário mínimo e ampliação dos investimentos com o controle do gasto primário e a sustentabilidade fiscal? O próprio programa registrado em 2026 preserva o arcabouço fiscal, enquanto análises do documento observam que ele não apresenta uma agenda detalhada de redução de despesas. Essa compatibilização depende da trajetória das receitas, da composição dos gastos, do crescimento econômico e das fontes de financiamento utilizadas. O programa de Flávio Bolsonaro parte de uma orientação diferente. Entre as medidas apresentadas estão redução do número de ministérios, diminuição de cargos comissionados, reforma administrativa, redução tributária e utilização da Caixa Econômica Federal para ampliar o crédito aos pequenos negócios. A redução do número de ministérios é administrativamente possível, mas sua importância fiscal não deve ser medida pelo número de pastas extintas. Um ministério é uma estrutura organizacional através da qual determinadas funções públicas são executadas. Fundir dois ministérios não elimina necessariamente servidores, políticas públicas, contratos ou despesas vinculadas às respectivas funções. Portanto, a economia fiscal efetiva deve ser calculada a partir dos cargos efetivamente eliminados, estruturas administrativas descontinuadas e programas eventualmente encerrados, descontando-se os custos da reorganização. Em outras palavras, reduzir dez ministérios pode produzir impacto fiscal relativamente pequeno, inócuo, se as funções anteriormente executadas simplesmente forem transferidas para outras pastas. A reforma administrativa apresenta outra característica. Dependendo de seu desenho, pode produzir efeitos fiscais importantes no longo prazo, mas economias relativamente pequenas nos primeiros anos, especialmente se forem preservados direitos adquiridos dos atuais servidores. Isso significa que uma análise adequada deve distinguir o impacto durante o mandato de 2027 a 2030 dos efeitos acumulados nas décadas seguintes. O problema da redução de impostos. Do ponto de vista da consistência macroeconômica, uma proposta de redução tributária combinada com equilíbrio fiscal precisa demonstrar a compensação correspondente. A identidade fiscal é simples. Se o governo reduz permanentemente determinada receita, precisa compensá-la por alguma combinação de redução de despesas, ampliação de outras bases tributárias ou aumento da atividade econômica capaz de gerar arrecadação adicional. É necessário, entretanto, ter cautela com o último mecanismo. Nem todo corte tributário produzirá crescimento suficiente para financiar a própria redução da arrecadação. Isso constitui uma hipótese que precisa ser empiricamente demonstrada. Portanto, a pergunta fundamental não é simplesmente se impostos devem aumentar ou diminuir. Para avaliar a proposta, precisamos saber: quanto será reduzido, quais tributos serão atingidos, qual será a perda inicial de arrecadação e quais despesas ou receitas compensarão essa perda. Sem essas informações, não é possível demonstrar contabilmente a compatibilidade entre redução tributária e equilíbrio fiscal. A utilização da Caixa Econômica Federal para ampliar crédito a pequenos negócios apresenta menor dificuldade operacional porque o banco já possui estrutura, capilaridade e experiência com políticas públicas de crédito. A questão relevante novamente está no desenho. Se os empréstimos forem concedidos em condições de mercado e com risco adequadamente precificado, o impacto fiscal pode ser limitado. Se forem oferecidas taxas subsidiadas, garantias públicas ou cobertura governamental de inadimplência, aparece um custo fiscal que precisa ser contabilizado. Há, entretanto, uma discussão econômica mais ampla. Pequenas empresas enfrentam frequentemente restrições de crédito decorrentes de falta de garantias, assimetria de informação e custos elevados de avaliação do risco. Uma política de crédito pode atuar sobre essas falhas, mas sua eficácia depende da seleção dos beneficiários, das garantias e da capacidade de evitar que crédito subsidiado seja direcionado para empreendimentos economicamente inviáveis. Apesar das diferenças entre os programas, ambos enfrentam uma restrição que nenhum governo pode eliminar por decreto: a restrição orçamentária do Estado. No programa de Lula, a questão consiste principalmente em determinar como financiar políticas sociais, valorização salarial e investimentos preservando simultaneamente a sustentabilidade fiscal. No programa de Flávio Bolsonaro, o problema aparece de outra maneira: como reduzir impostos e determinadas estruturas estatais e, simultaneamente, preservar serviços públicos, financiar novas políticas e manter equilíbrio fiscal. Em ambos os casos, a consistência somente pode ser demonstrada mediante números. Prometer aumento de despesas sem indicar fontes permanentes de financiamento produz uma lacuna fiscal. Da mesma maneira, prometer redução permanente de receitas sem demonstrar redução equivalente das despesas ou outra fonte de compensação produz o mesmo problema por caminho diferente. Da promessa eleitoral para a restrição orçamentária. Uma comparação tecnicamente mais rigorosa dos dois programas deveria, portanto, abandonar a contagem de propostas e construir cenários fiscais para o período de 2027 a 2030. Primeiramente, seria estabelecido um cenário-base comum, mantendo ceteris paribus as hipóteses macroeconômicas. A partir dele seriam calculadas, para cada programa, as variações de receitas e despesas provocadas pelas medidas propostas. Podemos representar simplificadamente o resultado primário adicional de cada programa por: ΔRP = ΔReceitas − ΔDespesas. Posteriormente, seriam introduzidos os efeitos de segunda ordem: alterações do PIB, consumo, investimento, emprego, produtividade e arrecadação decorrentes das próprias políticas. Essa metodologia permite substituir uma pergunta essencialmente política,”qual programa parece melhor?” por perguntas economicamente verificáveis: quanto custa cada conjunto de propostas? Como será financiado? Qual seu efeito sobre o resultado primário? Quais grupos suportam os custos e quais recebem os benefícios? E qual trajetória da dívida pública resulta dessas escolhas? Essa talvez seja a contribuição mais importante que a Economia poderia oferecer ao debate eleitoral. Programas de governo não precisam ser avaliados pela quantidade de promessas, mas pela coerência entre objetivos, instrumentos, recursos disponíveis e resultados esperados. Infelizmente se gastou o tempo de exposição da propaganda eleitoral, em xingamentos e fake News. Sob condições ceteris paribus, os dois programas podem ser submetidos ao mesmo teste. Depois disso, relaxando progressivamente essa hipótese, podem-se estimar os efeitos macroeconômicos decorrentes das próprias políticas. O debate deixa então o terreno das declarações genéricas e passa para aquele no qual escolhas públicas inevitavelmente precisam chegar: restrições, custos, financiamento e resultados.

Rosevaldo Ferreira é economista, professor da Universidade Estadual de Feira de Santana (UEFS), foi Diretor de Tributos da Prefeitura de Feira de Santana, Coordenador de Projetos do Sudic, Auditor Fiscal, Coordenador Regional da Agerba e Coordenador do Curso de Economia da UEFS.